1912年，在清王朝的废墟上建立的稚嫩的中华民国，当官者飞扬跋扈，无所不为，奉承上司、鱼肉百姓，结党营私、打击异己，冗员充塞、办事缓慢，把整个中华民国变成了中华官国。为此，许多深受欧美资产阶级民主影响的进步人士开始了艰难的探索。他们想效法英美文官制，加强对行政人员的管理，“便旧中国吏治的腐败和行政工作的低效率得到改观。

　　1931年，毕业于牛津大学的费巩出版了他的第一部著作《英国文官考试制度》，系统阐述了英国文职官员的编制、职权、考核、升降、待遇等制度和实行的具体办法。但作者并不以介绍为宗旨，而是以论述中国有可能也有必要实行这种制度为目的。在书中，他强调指出英国的文官制是受中国科举取士的启发而形成的。“吾国科举制度，虽遭国人诟病，以考试取士之法，实为世界各国先进”。并且“英之考试制度，大足资我龟鉴”。因此中国有实行的可能，加上中国的政治，“自民国以来，虽号称维新，而政界之恶浊腐败，甚于往昔，果欲澄清吏治，其自考试人手乎。”所以中国有实行的必要。

　　在该书的概言中，费巩提出了“民仆”这一概念。他说“民仆”，顾其名为民之仆，即行政官员应为民众之仆，这一提法虽然不能将公务员进行科学的界说和严格的分类，但也抓住了公务员的本质。他认为“国家官吏有政务与事务之分”。并提出录用原则：政务官随政党之进退为去留，事务官以考试出身，恃真才登进录用。他说民仆“职权所及，限于执行政策……部长命令为事务上执行”。他指出“民仆俸给出自赋税”，而不能搜刮民脂民膏，在书的最后，他抨击了旧中国政府机构的腐败，希望中国政府“政务官以民选或产自议会，事务官以考试，不由汲引”，以此改善国内的腐朽政治，使“政治始有轨道，国是始有为乎”。

　　费巩结合“民为贵”的思想，将“民仆”这一概念替代了“文职官员”，更加适合了中国传统的伦理道德，容易被人接受，民仆就是今天所说的公务员。在当时，费巩能提出上述主张，足以说明他在政治上的先见之明。